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Do 11 de setembro ao autoritarismo bolsonarista: os (des)caminhos da lei antiterrorismo brasileira

Publicado em: Do 11 de setembro ao autoritarismo bolsonarista: os (des)caminhos da lei antiterrorismo brasileira

Em abril deste ano um alerta vermelho foi aceso para organizações da sociedade civil brasileira devido ao resgate de discussões sobre a lei 13.260, também conhecida como lei antiterrorismo. Atores de oposição ao atual governo, movimentos sociais e inclusive relatores da Organização das Nações Unidas (ONU) apontam riscos oriundos da ampliação da definição de terrorismo, que aliada a outros pontos da proposta, podem se configurar como fortes ameaças aos direitos de livre manifestação e liberdade de expressão. 

No Brasil, a percepção de que uma lei antiterrorismo se configura como um risco de criminalização de movimentos sociais e reivindicatórios sempre esteve presente nas discussões legislativas sobre o tema. Apesar disto, em 2016, durante o governo Dilma, apontado como de esquerda e ligado a tais movimentos, é que foi aprovada a atual lei antiterrorismo brasileira, cujo escopo o atual governo busca expandir. Para entender como se deu tal processo, é interessante recuarmos um pouco no tempo, até os atentados de 11 de setembro de 2001. 

Estes ataques foram considerados o marco de início do século XXI e um divisor de águas nas discussões sobre terrorismo. Graças a eles os Estados Unidos se colocaram a frente de um esforço internacional antiterrorista, a Guerra ao Terror, que mobilizou vários países, em diversas frentes. A partir deste momento criou-se um aparato de cooperação internacional muito mais elaborado, com a criação de resoluções pelo Conselho de Segurança da ONU (CSNU) que causaram grandes impactos nos esforços de combate ao terrorismo em âmbito global. 

Neste contexto o Brasil enfrentou pressões para desenvolver um arcabouço jurídico específico em relação ao combate ao terrorismo, no entanto, os posicionamentos dos primeiros escalões dos governos Lula e Dilma sempre procuraram driblar tais pressões, por meio da adoção de medidas indiretas. Esta resistência tinha como uma de suas principais justificativas o receio de que o desenvolvimento de uma legislação antiterrorismo viesse a possibilitar a criminalização de movimentos sociais e reivindicatórios, que constituíam as bases destes governos (LASMAR, 2015. ps. 55-56).  

Tal receio era justificado a partir da experiência histórica brasileira de repressão a movimentos populares, em especial no período da Ditadura Civil-Militar, no qual o rótulo do terrorismo foi utilizado para reprimir opositores deste regime, dentre os quais estiveram muitos dos integrantes dos governos liderados pelo Partido dos Trabalhadores. No entanto, o quadro presente entre 2012 e 2015 reuniu as condições necessárias para quebrar esta resistência e abrir caminho para o estabelecimento da lei 13.260.  

Do ponto de vista externo, o mundo assistia um recrudescimento do terrorismo internacional, graças as ações de grupos como ISIS Boko Haram. Como consequência, as pressões internacionais sobre o governo brasileiro em relação ao combate ao terrorismo se intensificaram ainda mais, principalmente por meio do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI), um dos foros mais relevantes em relação ao combate à lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, que passou a cogitar seriamente a imposição de sanções ao Brasil. Além disto, no período o país foi sede de uma sequência de grandes eventos internacionais, como a Copa do Mundo de Futebol e as Olímpiadas, o que dentro deste contexto de fortalecimento do terrorismo se mostrou uma justificativa para a necessidade de uma lei de combate a este crime (FRANCE, 2018. ps. 181-183). 

Já internamente o cenário econômico apontava os primeiros indícios da crise que se intensificaria nos anos seguintes, o que aumentou ainda mais a percepção dos prejuízos que poderiam vir a partir das possíveis sanções impostas pelo GAFI. Além disto, buscando superar os problemas econômicos, a presidente Dilma trocou uma parte do alto escalão do seu governo, o que facilitou a tramitação da lei antiterrorismo, antes barrada justamente pelos esforços dos ocupantes destes cargos. Por fim, as manifestações ocorridas entre 2013 e 2014 acabaram modificando as relações entre o governo e os movimentos sociais, dificultando a defesa destes últimos frente ao Poder Legislativo (FRANCE, 2018. ps. 183-186). 

Este quadro fez com que a quantidade de propostas de lei que buscavam criminalizar o terrorismo aumentasse no Congresso, com grande número delas se mostrando perigosas para movimentos sociais e reivindicatórios. Felipe Betim (2018), cita um estudo da ONG Artigo 19 que mostrou como neste período houve a consolidação de um ambiente de criminalização e restrição de protestos. Dentre 70 projetos de lei apresentados em relação ao tema, apenas dois buscavam assegurar direitos de manifestantes e limitar a violência policial, com os demais buscando novos meios para enquadrar movimentos sociais, aumentar as penas para infrações ocorridas durante protestos e criar burocracia que dificultasse a ocorrência de manifestações. Diante deste cenário, o governo resolveu se antecipar e apresentar uma proposta de lei antiterrorismo, tentando com isto evitar que outra, mais perigosa para movimentos sociais, fosse aprovada. 

France (2018, ps. 194-195) aponta que a diretiva adotada pela presidente para a construção da proposta foi a de ter como produto um texto que atendesse as demandas do GAFI, deixando o mínimo de brechas que permitissem que a lei fosse utilizada contra os direitos de manifestação e expressão. Assim, foi apresentado ao Congresso um texto enxuto, em regime de urgência constitucional, buscando uma aprovação rápida que evitasse a aplicação iminente de sanções pelo GAFI e o recrudescimento da proposta por parte dos parlamentares. 

 O projeto de lei enfrentou pesada oposição. De um lado estavam órgãos públicos ligados a investigação, persecução penal, segurança e defesa nacional, que desejavam que a lei fosse mais ampla, buscando a introdução de instrumentos de investigação e a criação de meios institucionais de coordenação das atividades de combate ao terrorismo. Como principais argumentos apontavam a ausência de limites da ameaça terrorista, afirmando que a eliminação e precaução necessárias em relação a ela exigia a adoção de medidas excepcionais, apresentando estas como técnicas e minimizando seu teor e custos políticos. Assim, chegaram a considerar propostas como o julgamento de civis pela justiça militar e o cumprimento de mandados com controle judicial posterior. 

Os órgãos envolvidos neste empreendimento foram o Ministério Público Federal, o Gabinete de Segurança Institucional (GSI), a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), o Ministério da Defesa, as Forças Armadas e a Polícia Federal. Ao perceberem que seus interesses não seriam contemplados no projeto presidencial e verem a oposição a esta como inviável, já que se encontravam subordinados a chefe do executivo, estes atores buscaram desempenhar esforços sigilosos junto ao Congresso, o que aumentou a desconfiança da oposição, principalmente considerando a impressão ruim que movimentos sociais possuem em relação as Forças Armadas e a ABIN, fundada na experiência da ditadura (FRANCE, 2018. ps. 210-212). 

Uma outra face da oposição ao projeto se localizava principalmente entre os movimentos sociais e as organizações voltadas para a defesa dos Direitos Humanos, que apontavam que a proposta, apesar dos esforços da presidente, apresentava perigo de repressão e criminalização de manifestações. Estes agiram por meio de pressão sobre seus representantes no Congresso, e sua argumentação consistia em apresentar o projeto de lei antiterrorismo como desnecessário, apontando que a lei brasileira já criminalizava as condutas manifestadas em um ato terrorista; bem como tentar deslegitimar o GAFI para diminuir o perigo das sanções, afirmando que ele não tinha poder para forçar a criação de uma lei penal (FRANCE, 2018. ps. 202-206). 

No entanto, os esforços destes grupos se focaram principalmente em tentar mostrar como a proposta era incompatível com o pluralismo e o direito a convicção política, apontando como ela poderia ser utilizada na criminalização e repressão de movimentos sociais e ações reivindicatórias. Com isto, o uso de termos vagos, subjetivos e passíveis de interpretação foi apontado como uma deficiência que deixava uma brecha para tal criminalização. 

Neste sentido foi importante a inclusão de uma cláusula de ilicitude voltada para a proteção de movimentos sociais. Porém, a mesma foi apontada como fruto de um desconhecimento da realidade do processo penal brasileiro, marcada por uma ampla liberdade para autoridades interpretarem as leis e por uma predileção pelo encarceramento. Dentro deste sistema apenas a acusação e os processos que ela requer já serviriam para intimidar e reprimir lideranças (FRANCE, 2018. ps. 208-210). 

As discussões no Congresso seguiram estas duas linhas de argumentação, e a lei foi aprovada ao fim, com uma série de vetos presidenciais a aspectos incluídos pelos parlamentares que apontavam para os riscos de repressão citados nas discussões acima. Movimentos sociais continuaram a apontar os perigos desta lei. Já aqueles que buscavam ampliá-la continuaram tentando fazê-lo, principalmente por meio de propostas para modificá-la, e é justamente destas tentativas que surgiram os projetos ressuscitados em 2021, em plena gestão de Jair Bolsonaro.  

Em abril uma movimentação do governo junto ao presidente da Câmara, Artur Lira, colocou em movimento a tramitação de projetos que estavam congelados, e que preveem o endurecimento e expansão da lei antiterrorismo. Relatores da ONU entraram em contato com autoridades brasileiras, apontando que o projeto deveria ser revisto, dado o seu potencial para silenciar opositores, criminalizar movimentos sociais e restringir liberdades fundamentais como as de opinião, expressão e associação. 

Mais uma vez a amplitude dos termos utilizados é apontada como risco, já que a lei cita como passíveis de serem enquadrados enquanto terrorismo atos que busquem exercer pressão sobre o governo, autoridades públicas ou oficiais do governo para influenciar suas decisões por razões políticas, ideológicas ou sociais.  Também criminaliza pessoas e grupos com intenção aparente de realizar ações que busquem intimidar ou coagir a população ou afetar a definição de políticas públicas por meio de uma ampla lista de ações violentas indicada no texto. Estes termos amplos poderiam facilmente ser manobrados politicamente para enquadrar manifestações organizadas, que geralmente buscam afetar a definição de políticas públicas e tem intenções políticas, ideológicas ou sociais. Com isto se tornaria possível a aplicação de penas de até 30 anos aos envolvidos na organização de protestos (CHADE, 2021). 

As propostas incluem também a criação de uma estrutura de vigilância pelo Estado distante do controle civil, prevendo estratégias de monitoramento, inteligência e infiltração de agentes públicos para prevenir e reprimir atos terroristas. Além disto, contém dispositivos que seriam definidos posteriormente por meio de decretos presidenciais, aumentando a insegurança, já que daria muitos poderes ao presidente sobre um assunto sensível e que pode possibilitar a perseguição de opositores baseada numa forte estrutura de informação (SAMPAIO, 2021). 

A proposta atualmente em tramitação é fonte de preocupação, considerando o histórico de defesa de práticas autoritárias e das frequentes tentativas de rotulação de movimentos sociais como terroristas por parte de Jair Bolsonaro. Para aumentar os temores fica cada vez mais aparente o alinhamento de corporações policiais ao atual governo, o que acentua a possibilidade de interpretações enviesadas de uma lei com termos amplos que se voltem contra opositores, ainda mais num cenário de queda de popularidade e possível aumento da ocorrência de protestos contra a atual gestão. Além disto, o fato de estar sendo discutida em plena pandemia, o que impossibilita a análise mais profunda e um maior engajamento em relação ao texto, também chamou a atenção dos críticos do projeto.  

O caso brasileiro é um exemplo que evidencia claramente como o combate ao terrorismo pode ser utilizado, em estados democráticos, como instrumento potencial de sufocamento de direitos e de opositores. Tais possibilidades podem se mostrar muito nefastas, ainda mais nas mãos de um governo que desde o início demonstrou pouco apreço a valores democráticos, como tem sido no caso atual do nosso país. 

 

 

 


REFERÊNCIAS

BETIM, Felipe. O cerco legal às manifestações como um duro legado de 2013. El País. São Paulo, 17 de jun. de 2018. Disponível em https://brasil.elpais.com/brasil/2018/06/11/politica/1528742966_912888.html, último acesso em 05 de setembro de 2021.  

BRASIL. Lei nº 13.260, de 16 de Março de 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13260.htm, último acesso em 05 de setembro de 2021. 

CHADE, Jamil. Nova lei antiterror de bolsonaristas ameaça silenciar oposição, alerta ONU. UOL. 23 de jun. de 2021. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2021/06/23/nova-lei-antiterror-de-bolsonaristas-ameaca-silenciar-oposicao-alerta-onu.htm, último acesso em em 05 de setembro de 2021. 

FRANCE, Guilherme de Jesus. As origens da lei antiterrorismo no Brasil. Belo Horizonte: Letramento, 2018. 

LASMAR, Jorge Mascarenhas. A legislação brasileira de combate e prevenção do terrorismo quatorze anos após 11 de setembro: limites, falhas e reflexões para o futuro. Revista de Sociologia e Política, v. 23, n. 53, p. 47-70, mar. 2015. 

SAMPAIO, Cristiane. Em meio a avanço conservador, pauta do “combate ao terrorismo” ressurge no Congresso. Brasil de fato. Brasília, 05 de abr. de 2021. Disponível em: https://www.brasildefato.com.br/2021/04/05/em-meio-a-avanco-conservador-pauta-do-combate-ao-terrorismo-ressurge-no-congresso, último acesso em 05 de setembro de 2021. 

 

 

 


Créditos na imagem: Divulgação. Imagem de manifestação no Brasil, em 2015. Fonte: Midia Ninja.

 

 

 

SOBRE O AUTOR

Andrey Augusto Ribeiro dos Santos

Doutorando e mestre pelo Programa de Pós Graduação em História Comparada da UFRJ, graduado em História pela Universidade Federal de Sergipe (UFS), e integrante do Grupo de Pesquisa sobre Política Internacional (GPPI/UFRJ) e do Grupo de Estudos do Tempo Presente (GET/UFS).

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